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俄罗斯法律中对行政垄断的规制

【所属类目】:经济法类      【添加时间】:2006-12-22 10:41:00      【关键字】:行政 垄断      【点击】:2053      【转载地址】;
        一、俄罗斯的规制行政垄断
        行政垄断指各级地方政府和经济主管部门运用行政权力,排除、限制或干涉本地区、本部门企业之间及它们与其它地区、部门的企业之间的合法竞争。俄反垄断法第7~9 条涉及到某些政府机关和管理机关的垄断活动。第7条,禁止行政管理机关从事限制企业独立性或区别对待个别企业的行为,如果该行为实质上构成限制竞争或损害企业或公民利益。根据第4条规定,对上述行政管理机关的解释为:俄罗斯联邦、联邦下属各共和国、自治区、州的国家与地方行政机关,区和市所设的行政权力与市场管理部门,以及社会组织和团体的管理部门。联盟、协会和商会,以及企业跨部门、跨地区成立的完全履行管理职能的其他联合机构,均属于该法中所称的“管理机关”。
        俄反垄断法第7 至第9 条规定:严格禁止行政机关和管理机关从事下列活动:
        (一) 除依法禁止(即合法禁止) 外,禁止企业主动生产的某些产品或者禁止生产某些产品。表明要对企业让利放权,扩大企业的经营自主权。俄罗斯的经济改革尽管考虑不周全,造成失误,但还是启动了市场机制,初步冲破了70 多年来形成的高度集中化的计划经济模式。商品价格放开后,经过阵痛,终于冲破了长期以来严重扭曲和不合理的价格体制,为未来的市场经济创造了有利条件。随着改革的不断深入,对改革的方针也作了适当的调整,已经放弃了错误的“休克疗法”,开始实行比较稳妥、务实的渐进的改革方式,如修改了外贸政策,增加创汇产品出口,扶持创汇部门和企业,稳步加快私有化,加快实施“军转民”企业生产计划,增加社会保险开支,设立国家粮食储备基金和建立居民存款国家保险制度,采取遏制通货膨胀的措施等。这一经济转轨时期的主要特点是多种经济成分的经济结构:国营经济成份、私营经济成份、个体经营者的公民。但是,国营经济成分仍然占主要地位,这一点与西方国家不同,国家经营活动是主要的经营活动,即由国家通过其设立和监督的国家法人来进行经营活动。当今俄罗斯,某些种类的经营活动只能属于国家经营活动的范围,国营企业分为联邦和市属工业三级所属。其中82 %是市属企业,13 %是州一级企业,只有5 %是中央一级的企业。1992 年一年内,已有416 万个国有企业实行了私有化,绝大部分为商店、饮食业、服务业、理发、浴室等。日用品的价格上涨了25 倍,工业用品批发价上涨了33 倍。支付危机,出现了严重的“三角债”。其主要原因在于国家给予国营企业的流动资金也是按原来的定额拨付的,没有考虑到通胀因素,可现行价已涨了30 - 40 倍,企业缺乏必要的流动资金用以开展正常的购销活动。这笔流动资金从实行紧缩政策的银行得不到,国家对经济活动的必要禁止又是合法,所以,反垄断法亦给予应有的法律确认,并且从法律上确认企业扩大自主经营权,把企业推向市场,使企业根据现有条件、设施,开发生产某种产品或停产某种产品。
        (二) 阻止企业在俄罗斯联邦任一地区的经营活动,或以其它方式限制企业的商品销售权、获取权、购买权和交换权。
        该项规定有两种含义:1、反区域垄断。所谓区域垄断就是由地方行政领导机构或管理部门通过设置行政壁垒造成的垄断。它主要表现在三个方面即: ①商业垄断,实行地区封锁,对外排斥外地商品进入本地市场,对内强行推销质次价高的商品,搞强迫消费; ②生产垄断,不愿通过横向联合或联系从社会分工中得到好处; ③资源垄断,自然资源不能得到合理的配置。
        这三种情况切断了社会化大生产的必然联系,阻碍了统一市场的形成,它排斥竞争,保护落后,妨碍了社会经济效益的提高。从法律上规定通过以下行政权力来排除区域垄断:一是政权领导机关和市场竞争的管理机关不得凭借手中行政权力参与区域市场竞争;二是国家各部委办不得参与以谋利为目的的地方市场、贸易活动和生产经营活动;禁止行政机关之间旨在划分地方市场的横向协议;三是禁止行政机关和管理机构同企业联合独占本地市场排斥其它同业竞争进入本地市场;四是行政机关和管理机构人员禁止从事(自己有,自己从事,股份持有,干部兼任) 区域垄断为目的的任何经营活动。2、反对用行政方式限制企业权利。行政方式主要有指令性指标、强行摊派、干部任免、无偿调拨等。对于一个企业来讲,销售权、获取权、购买权和交换权是一个企业市场准入的基本条件,是开展有效竞争的前提基础。
        (三) 禁止指示企业优先供应商品给特定消费者。这是一种比较典型的行政垄断。指企业的上级或主管部门,出于某种目的,指示企业供应商品给特定的消费者,这种行为是违背企业自身利益的。同时,在企业之间、消费者之间,该企业与其它消费者之间正常的竞争环境被破坏,不利于社会进步。
        (四) 禁止行政机关之间达成横向协议。根据反垄断法第8 条之规定,为了确立正确的市场秩序,国家机关和管理部门之间或与某个企业经营者联合一起从事经营活动,其中包括影响市场价格的提高、降低等因素的。两种联合方式被禁止,即国家行政机关和管理部门之间的联合,国家行政机关和某个企业经营者之间的联合。前提是这两种联合对市场价格有影响,妨碍其它经营者的竞争活动。
        (五) 禁止国家机关和管理机构的领导人员从事垄断活动。根据反垄断法第9 条规定,国家机关和管理机构的领导人员,禁止从事企业经营活动、有自己的企业、自己从事或与企业合股从事变相的经营活动、在股份公司的例行会议上投票表决、在各种经营企业中兼任职务。
        二、该法对我国反垄断立法的借鉴意义
        现代行政垄断几乎都是计划经济的产物。发达国家的反垄断法都不涉及反行政垄断,这是由这些国家的经济发展历史和现代的经济发展水平所决定的。美国反托拉斯法就不存在反行政垄断的问题。德国和日本虽然实行过经济统制政策,但这些政策在战后即受到彻底的清算,德、日都是在这种清算后开始制定反垄断法。所以,两国反垄断法亦无须担此使命。对行政垄断的规制是俄罗斯反垄断法的一大特色。俄罗斯反垄断法对行政垄断的规制有极强的针对性。值得我国借鉴。
        (一) 主体规制。俄罗斯反垄断法明确规制行政垄断的主体—“行政机关和管理机构”及“行政性公司”。行政机关和管理机构包括联邦级、直辖市、区级,这在一个曾经是高度行政垄断的国家,向市场经济过渡中在法律上的必然的反映。取缔行政垄断对经济转轨所设置的障碍,使市场主体在平等的地位上开展竞争无疑是市场经济的客观要求。在俄罗斯,国家管理机关和行政机构与企业之间随着经济转轨,其关系十分复杂,出现了一些国营企业和组织的联合体,在很多场合实际上不是自愿地而是上级国家管理机关——部委的影响下成立的。一系列这样的主体是根据政府决议作为“国家联合组织”和“国家联合公司”建立起来的。它们对下层组织和企业保持着从前的管理职权,即“行政公司”。俄罗斯反垄断法将之亦归入行政垄断主体。
        我国行政垄断从主体上与俄罗斯有极大的相似之处。我国当前正处于从计划经济向市场经济转轨的过程中,政府管理经济的手段尚未彻底转变,因此,旧体制下的行政性的限制竞争还十分严重。这种垄断是基于政府支持而妨碍企业自由的非法垄断而形成的。它是计划经济的产物,对市场经济破坏力极大。对此,反垄断法可以起到一定程度的规制作用。有鉴于俄罗斯反垄断法对行政垄断主体的规制,我国反垄断法对行政垄断的主体应作如下规定:政权机关和管理部门,是指: (1) 中华人民共和国的国家机关和管理机构,以下有各省、自治区、直辖市、区(市) 的国家领导机关和管理机构; (2) 社会组织和团体的管理部门、协会、商会以及对企业有管理职能的跨地区、跨行业的其它形式的联合机构; (3) 各种类别的行政公司。(隶属性公司、“翻牌公司”、虽然脱钩但已居垄断地位的公司等)
        (二) 行为规制。反垄断并不是反行政权力,而是针对行政垄断行为,即行政权力的滥用。行政垄断主体权力主要为保护对经济活动的正常干预权,俄罗斯反垄断法中关于适用除外的规定,保护了这种行政权力的正常行使。例如,扶植权、分割权。行政垄断主体滥用行政权力的行为。包括作为和不作为,如地区封锁、行业分割、行政性公司等行为,第7、8、9 条之规定。另据第10 条关于不正当竞争行为主体,也包括行政机关和管理机构及行政性公司。
        俄罗斯反垄断法关于行政垄断的行为规制比较典型,有极强的针对性,体现了转轨国家在法律上撤除限制竞争樊篱的愿望。首先,保护了正当行政权力行使的法律地位(如适用除外) 。即在告别行政命令管理方法的时候,没有完全地低估管理的作用,并没有将国家仅当作市场经济的“守夜人”,而是以法律手段、经济杠杆的作用来实现国家对经济的规制、调整、促导,即国家调整经济的形式和方法亦随转轨而改变。这一基本方法(即调整的方法) 并没有排除法制命令的方法,说明计划经济下所形成的行政壁垒须用法律手段来规制。其次,规制行政权力的滥用,如地方保护主义及其旨在垄断的横向行政垄断协议(第8条规制) 等。
        对行政垄断的规制,同样也是我国反垄断法的必然构成。行政垄断虽然是一种制度上的表现,政府须转变职能。但是,反垄断法对该行为可起到规制作用。在我国反垄断法中,似应首先界定何谓垄断,然后单列条款说明行政垄断。或借鉴俄罗斯反垄断法定义方法,从垄断的两个主体(经济主体、行政主体) 之一来单列条款定义行政主体范围。在下面的关于垄断活动的规定中,单列条款定义行政垄断具体行为。这些行为主要应为:
        1、行政性公司。行政性公司截留法律赋予企业的经营权,并以种种形式回收或取替了企业享有的权利,公司所属企业既不能依法自主地销售自己的产品,也不可能自主地选购所需原材料,公司内部严重封闭;由于行政公司的限制,企业很难脱离该公司体系自行选择联合或交易伙伴。竞争也就无从谈起;行政性公司带有浓厚的行政机关的管理特征。行政手段多于经济手段、忽视经济效益,盲目投资。
        行政性公司在向市场经济体制过渡中,还往往会发展成为经济垄断的主体。这种可能性表现为: (1) 在中央经济主管部门和地方政府完成管理职能的转变后,如果不能适时地消除原来的条、块市场分割,则会使一定的企业占据一定的市场优势,甚至滥用这一经济优势; (2) 行政公司在转变为普通公司后,将不再拥有行政管理职能。因此,行政权力和金钱相结合的优势也不存在了。但是,这种优势所形成的经济力量集中,则可能保留下来,并可能继续发展;(3) 某些大中型企业和企业集团被行政经济管理部门应用计划管理赋予的产品与分配优势,将变为控制市场的力量。
        公司制是我国国有企业股份制改造迈出的一大步。但是,行政性公司,是政企合一,官商不分的产物。它以零散的第三产业、各种专业公司、集团公司为主。这些公司具有非行政性公司的无法比拟的优势,甚至是特权。如价格垄断、倒买倒卖、牟取暴利,背靠政府拥有极大的市场销售权,垄断某种商品的销售。行政性公司着实要在我国反垄断法中予以规制。即:利用行政权力,设置障碍,在违反企业自愿的前提下禁止联合或命令联合;未经国务院批准,设立行政性公司,在市场竞争中居于优势地位,损害有效竞争;行政机关和管理部门之间通过协议划分市场;行政机关和管理机构有责任为经济主体摆脱行政部门控制(所属) ,依法提供支持;领导干部不得在企业或企业联合中兼职;对行政领导干部亲自经营商业活动,及利用行政权力参与经济活动予以规制。
        2、行政机关和管理机构滥用行政权力,封锁市场,限制外地商品进入本地市场,禁止本地商品外出。俄罗斯反垄断法对于区域垄断的规制与《加盟共和国经济关系法》(苏联议会通过,1990年)规定相似,即任何加盟共和国未经其他共和国的同意,不得限制商品、资金进出。保障形成统一市场,从而保护联邦存在的经济基础。
        我国作为单一制的中央集权国家,中央和地方政府之间,地方政府之间的职权划分不是十分具体和明确“, 中央和地方的国家机构职能划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。我们可借鉴俄罗斯的立法经验,既防止国内市场的封锁与割据,又可保证地方政府的独立性和自主性。据我国宪法第15 条之规定:“国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用,保证国民经济按比例地协调发展。”区域封锁显然是违背宪法的,但对它的具体规制又缺乏可操作性,故而在反垄断法中可将之作为行政权力的滥用予以规制。
        地区封锁的“块块”垄断现象,是依靠市场和行政的双重力量形成的,既具有计划经济体制下国家垄断的特点,依靠行政组织和行政手段来推动垄断的形成和运作,又融进了市场经济体制下市场垄断的某些成分,依托目前不完善的市场机制来操纵垄断,是当前体制转轨过程中行政权力加市场力量而形成的特殊垄断形式。
        3、限制和取缔行业分割。行业分割是指国家通过政策手段设置一些特殊行业的进入障碍,阻碍了企业进入某一市场的自由。在我国,金融业和通讯业、新闻业等尚不容他人染指。据俄罗斯反垄断法之规定,其在打破行业分割上已迈出一大步。如该法第2 条第3 款的规定。表明已打开金融市场和现金结算领域。
        行业分割是行政垄断的突出表现形式。近年来,一些垄断性行业成立公司(据国家工商行政管理局的统计,1992 年,党政机关兴办的公司占新办公司的10 %左右) 。把某些行政权力带进了市场,不规范地进行企业化经营和市场化交易。如铁路系统、银行系统、航空系统等,据此获得高额垄断利润。这种垄断性行业影响其他企业生产经营活动的正常进行;加大了建立现代企业制度的难度;制约了市场机制的发挥;抑制了竞争机制的形成和完善;损害了政府宏观调控目标的有效实现和政府形象。对该种行为的规制应本着有利于社会生产力的进一步解放,有利于市场经济新体制的形成,有利于公平与效率基本统一,三个主要原则进行立法。
        (三) 适用除外。市场经济绝不是丝毫不受国家调整的市场自发现象。具有发达市场经济的外国经验证明恰恰相反。俄罗斯作为转轨国家向市场过渡,在反垄断法中规制行政权力滥用的同时,又保护了行政权力的正当行使,证明有限地使用强制命令的方法在由一种经济体制向另一种经济体制过渡时期大为必要。
        俄罗斯反垄断法的适用除外,体现了转轨国家的特点,我国可具体借鉴如下: 1、国家垄断。对于那些关系到国计民生,社会稳定的行政垄断,如烟草专卖,公安机关工作人员制服定点生产,国旗、国徽定点生产等等,该行政行为为合法,它所代表的利益是国家整体利益,具体可规范为:国家指令性计划及为执行该计划所作的必要安排;国家对关系国计民生的重要行业、营业、商品和服务所实行的专营;国家定价;银行和保险业;国家在特殊情况下采取的特别措施。2、自然垄断。从效率角度考虑的独家经营为合法,主要包括公益事业、福利事业。3、在改革中生产经营者所享有的权利,包括政府基于国民经济的考虑给予经济实体的某种特权。4、对行政性公司的解割,对中小企业进入市场的扶植。
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责任编辑:李响
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